葛腾飞丨美国历史上最有效率的国防部长——麦克纳马拉

在美国的历史上,罗伯特·麦克纳马拉是一位极有个性、最具精英色彩的国防部长,他以智力超群而见著,以强调理性管理与危机控制而见长,正是戴维·哈尔伯斯坦在那本极有影响的名著《出类拔萃之辈》中所指的那一帮精英的典型代表。麦克纳马拉的名字跟美国许多重要的人物和事件紧紧地联系在一起,从人物上来说如约翰·肯尼迪总统、林登·约翰逊总统,从事件上来说如越南战争,当然还有麦克纳马拉的国防改革、他的核战略思想也都颇具历史性意义。

麦克纳马拉决心打破国防部这个极为庞大的组织已经无药可救的神话。他坚信,推进国防和军事改革并非“无法驾驭”。麦克纳马拉的自信显然有其“底气”。在福特汽车公司长达15年的历练中,作为一名职业经理人,麦克纳马拉成功管理过形形的组织,于逆境之中处理过各种棘手的问题,积累了极为丰富的组织管理和改革的经验。

麦克纳马拉到底有什么必胜的秘笈和法宝呢?概言之,麦克纳马拉必胜秘笈的要旨:首先,“确定一个明确的目标”,而后,“根据目标建立一个可行的计划”,同时,针对“计划的实施进展情况”,建立一整套“监测”系统,以便在计划推进过程中出现问题时,能随时作出调整或纠偏的措施,从而最终使得计划能够顺利圆满完成和实施。早在哈佛商学院专攻统计控制学领域时,麦克纳马拉就已深得这一套统计控制学要领,学成毕业后,他先后将其运用于军队、福特公司等每一个其所参与管理的组织工作之中,屡试不爽。初来五角大楼,麦克纳马拉踌躇满志、自信满满。他对媒体公开宣称:“就角色而言,公共事务的官员与私营企业的经理并无本质的区别,无论处于哪一个职位,他都必须从两种主要的行动方针中选择其一。他既可扮演一位法官的角色,也可以以一位领导的面貌出现……我所信奉的原则是,宁可争当一位积极主动的领导,而绝不做一名消极被动的判官。”麦克纳马拉认为,国防部所需实现的最基本目标就是:“以最小的风险、最小的支出,并且在一旦卷入战争的情况下,以最小的人员伤亡,来获取国家的安全”,简言之,即“以尽可能少的开支来确保国家的安全”,而这也正是肯尼迪总统所确立的既定方针。

麦克纳马拉首要的、影响最为深远的工作,是强化总统和国防部长对军队的集中领导。麦克纳马拉在肯尼迪、继而在约翰逊总统的支持下,将国防部和军队的管理与指挥大权从参谋长联席会议和三军各部的手中“夺”了过来,削弱了军人的许多权力,实现了所谓的“文职控制”,尤其是实现了总统和国防部长对战争的绝对控制权。麦克纳马拉同时改组了军事指挥系统,统一情报、通讯、后勤工作,牢牢掌握对重大武器体系的发展和采购的决定权等。麦克纳马拉以一个圈外人的身份能够实现对国防部的控制和改革,缘于他本人的超群才华和强势作风,这使他在国防部赢得了威严和别人的敬重。他如“有机电脑”式的记忆力和严谨、勤勉、朴素的作风得到了相当多的赞誉,当时的国会和公众在习惯了艾森豪威尔时代的松懈之后对这样一种理性勤勉的管理作风感到格外清新。小阿瑟·施莱辛格对此说道:“麦克纳马拉一到他的新岗位就表现了突出的禀赋——喜欢刨根究底,头脑十分敏锐,工作时有无穷的精力,禀性不事虚假,也恨别人虚假。然而更重要的是,他带来了大规模管理的新技术。”德博拉·沙普利的评价是,“没有几个公职官员像罗伯特·麦克纳马拉那样全力以赴地经营由他负责的庞大机构”。有一次,麦克纳马拉在美军太平洋司令部检查工作,观看数以千计的幻灯片。这些幻灯片讲的是在通往越南的补给线上有哪些物资,哪些已经运到越南。他在看了7小时之后说:“停止放映,这张869号幻灯片同11号幻灯片有矛盾。”11号幻灯片当即重放了一遍,情况的确如此。1963年2月麦克纳马拉在众议院作证时,国会议员们是这么评价麦克纳马拉的:“国防部长能够告诉你,1962年7月17日在迪克斯堡第五个抽屉里有多少个螺丝钉和螺丝帽”,“他还能告诉你仓库和箱子上的油漆颜色”。确实,这种超凡的能力也使麦克纳马拉深得肯尼迪与约翰逊总统的信任,并得以在国防部强化他的领导,推行他的改革。

为了实现“以尽可能少的开支来确保国家的安全”这一最基本的目标,麦克纳马拉决心大刀阔斧地推行国防经济管理改革。实际上,上任伊始,麦克纳马拉就以一个经济学家的深邃思考认识到国防问题是一种特殊的经济问题,国防管理实质上就是把有限的军事资源(人、财、物)做出最佳分配和使用。因此,可以用管理经济的办法管理国防,提高国防军事活动的效率和效益。总体上说,麦克纳马拉的国防经济管理改革思想,实质上是以系统分析为基础,以计划控制为中心内容,以成本效率为主要论证方法的理论体系,通常亦简称为“规划—计划—预算”系统(简称PPBS)。实际上,当时“系统分析”方法已经在企业管理中被广泛应用,麦克纳马拉创造性地将其引入美军的国防改革与战略规划之中。所谓“规划—计划—预算”系统,概言之,也就是一系列程序,旨在根据国家战略辨识防务需要,然后确保实际兵力反映这些需要,而不只是军种间和军种内妥协的产物。“规划—计划—预算”系统假定:(1)兵力结构应当由任务而非机构利益决定;(2)成本(即投入)应当根据效益来衡量;(3)要对实现目标的替代方式进行评估,择优选取;(4)短期规划也要符合长期目的;(5)国防部长独立于各军种作出评判。麦克纳马拉将“规划—计划—预算”系统应用于各种各样的问题,从决定导弹和轰炸机的何种搭配将产生最有效的威慑,到选择发电机使用塑料涡轮(成本2美元)还是不锈钢涡轮(成本175美元),从衡量各种不同民防计划分别以多大成本救助多少人命,到将军事人员的皮带扣和内衣裤标准化。

长期以来,美国各军种之间“狭隘的本位主义盛行”,恶性竞争、浪费严重;在科技大爆炸的艾森豪威尔政府时期,中央控制相对缺乏,导致各军种全面发展新武器,其中就有空军的核动力飞机和海军的大吨位航空母舰;1960年,各军种预算的做法仍与国防部成立之前一模一样,白宫给陆海空各军种预先下达一个确定的数额,而后由其随心所欲地分配下属项目。有鉴于此,麦克纳马拉认为,搞好“规划”设计工作至为必要。他称:“通过周密地分析而提出各种可供选择的规划,然后在这些规划中作出明确的选择,这是根本性的工作”,“花几亿美元研究出一个正确的规划比没有规划所造成的浪费要小得多,因而也合算得多”;只有预先设计完善好“规划”,才可将那些各类军事机构和国防事务承包商的利益降至次位,有效强化国家利益的概念;只有预先设计完善好“规划”,才可使每一项重大的决定都产生于周密的研究和分析之上,而非简单地、一成不变地对各类机构进行例行拨款,由它们视自己的需要来任意使用经费。

实际上,在改革过程中,麦克纳马拉始终强调控制比革新更为重要。在国防部,他是个大权独揽的管家。他不仅抓政策设计,同时也抓极小的细节。在他看来,海军陆战队坚持用黑色带扣而不愿意同其他军种一样使用铜扣,简直是莫名其妙。有报刊评论称,麦克纳马拉掌握了五角大楼的控制权,这是以前任何一个国防部长没有过的事。军事领导人可以提供咨询意见,但是,由麦克纳马拉最终作决定。事无大小,连空军医院将设立的病床数字,他都要关注。《》的记者汉森·鲍德温则于1963年3月9日发表题为《麦克纳马拉的统治》的评论文章,更是直呼五角大楼为“麦克纳马拉王国”,文章称“麦克纳马拉坚持统一各军种‘用同一个声音’说话,压制不同的意见,推行一切听从‘(民主)党的路线’,不能出其左右”。不过,麦克纳马拉能实现“文职控制”,建立所谓“麦克纳马拉王国”,与白宫的鼎力支持密不可分。肯尼迪总统对麦克纳马拉确实欣赏有加,特别是在古巴导弹危机之后,肯尼迪总统更是高度评价麦克纳马拉,称“一个国家也可能遭受不测事件,这时你才能发现某个人能起到挽狂澜于既倒的作用”。如此深得总统器重,麦克纳马拉自然有足够的倚重而成为“历史上最有效率的国防部长”。

向往的生活(工作篇):上班时能感受到清晨的微风,下班时能抬头看看天上的月亮。

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